7 ноября исполнится ровно год с момента принятия в первом чтении проекта нового избирательного кодекса. За это время к документу было подано беспрецедентное количество поправок - 4400.
И в ближайшее время депутаты едва ли смогут закончить обработку этих предложений.
Кому выгодно затягивать с принятием изменений к законодательству по выборам и какие новации все же появятся в избирательном кодексе, анализирует "Страна".
Как закалятся кодекс
"Мы ходим на рабочую группу (по рассмотрению предложений к Избирательному кодексу, - Прим.Ред.) один-два раза в неделю. Уже провели, кажется, 25 заседаний. Бывает за день рассматриваем 20 поправок, бывает идут дискуссии по одной. Уже рассмотрели половину поправок. Можно ли ускорить работу этой рабочей группы? Можно. Но ходило в среднем 5 депутатов, а будет ходить полтора. И даже если мы все сейчас оставим все свои другие дела, закончить рассмотрение мы сможем месяца за два", - рассказывает "Стране" народный депутат, бывший глава Комитета избирателей Украины Игорь Попов.
Он занимается избирательным законодательством уже более 20 лет и не особо верит в то, что в ближайшее время в Украине примут свод законов, устанавливающих правила игры на выборах.
7 ноября прошлого года в сессионном зале за проект избирательного кодекса в первом чтении отдали свои голоса 226 депутатов. Это минимальное количество для принятия законопроекта. И сами парламентарии называли такое голосование чудом. На тот момент избирательный кодекс пролежал в парламенте два года с хвостиком. И это несмотря на то, что изменение избирательного законодательства было одним из главных обещаний сперва кандидата в президенты Петра Порошенко, а затем и парламентской коалиции, под которым подписались главы пяти фракций.
Однако в момент голосования значительная часть президентской фракции саботировала процесс и законопроект удалось принять только лишь благодаря голосам оппозиции.
Главная причина - документ предусматривает отмену "мажоритарки" и переход к голосованию на парламентских выборах к системе региональных открытых списков (когда избиратель голосует не только за саму партию, но и за отдельных ее представителей в списке). Что действующей власти не выгодно (по мажоритарным округам рассчитывает пройти в парламент значительная часть окружения Петра Порошенко).
На выборах в сельских, поселковых, районных, районных в городах и городских советов маленьких городов - многомандатном мажоритарная система (когда в округе побеждает не один кандидат как сейчас, а от двух до четырех кандидатов, в зависимости от количества избирателей в данном округе). В областные советы и городских советов крупных городов, а крупные города, от 90 000 избирателей предлагалась система открытых партийных списков. А на выборах городских голов больших городов - двухтуровая избирательная система, по которой уже проходили выборы в 2015 году.
Одна крупная новация касалась президентских выборов - традиционную процедуру сбора подписей граждан в поддержку кандидатов в президенты предлагалось заменить сбором подписей лиц, имеющих представительский мандат. То есть, чтобы быть зарегистрированным кандидатом в президенты, нужно собрать не менее 300 подписей, но не просто граждан, а депутатов Верховной Рады, депутатов местных советов и не менее двух третях регионов Украины.
На местных, и парламентских выборах, когда формируется общенациональный список, были предусмотрены гендерные квоты - в каждой пятерке или три мужчины, две женщины, или три женщины, два мужчины.
Но за год с принятия проекта к кодексу было подано, как уже писалось выше, более 4 тысяч поправок. Профильным комитетом был определен комитет по вопросам правовой политики. В нем состоит 32 человека, они собираются раз в месяц или в полтора. С самого начала было очевидно, что комитет не сможет рассмотреть все предложения. Тогда была создана рабочая группа по рассмотрению этих поправок, куда на добровольных началах вошли депутаты из разных фракций, юристы, представители общественных организаций. Последнее заседание рабочей группы состоялось 22 октября. Члены рабочей группы сейчас дошли лишь до 2517-й поправки...
Списки раздора
Одной из самых проблемных норм будущего избирательного кодекса оказались открытые списки. Сейчас в избирательном законодательстве Украины формулировка "открытые списки" отсутствует. У граждан есть возможность проголосовать только за партию, но они не могут влиять на очередность (а, соответственно, и прохождение в Раду) кандидатов политсилы. Их места в списке определяет руководство партии.
С введением открытых списков Украину поделят на 27 избирательных регионов. В каждом из них партии выдвигают свои списки кандидатов. От избирателя требуется проголосовать за какую-то из этих партий, а также - за какого-то конкретного кандидата, кого партия выдвинула именно в этом региональном списке. Таким образом побеждают не те списочники, которые были вписаны на самые первые места, а кандидаты в депутаты согласно их рейтингу и популярности у избирателей. При таких условиях председатель партии не может повлиять на место кандидата в списке, да и продажа мест в них станет совершенно бессмысленной. Лидер партии как первый среди равных также баллотируется на одном из избирательных округов и в дальнейшем подтверждает свой авторитет и способность принести максимальное количество голосов членов партии, избравшей его лидером.
"В зале нет голосов на открытые списки. Это то, что все понимают. Остальные тонкости понимают только те, кто ходит на рабочую группу. Вот на последнем заседании мы обсуждали, а где будет целиком весь избирательный список, чтобы избиратель мог его просмотреть. Один вариант - сделать большой плакат, повесить его на стенку, в нем будет 500-700 фамилий по всем региональным спискам, и каждый избиратель будет выбирать там своего кандидата. Другой вариант - сделать его в кабинку. Но тогда можно каждую кабинку этими списками обклеить как обоями. Эти тонкости тоже важны, но они важны только рабочей группе. И поскольку нет голосов за главный вопрос - за открытые списки, то наша рабочая группа - отличная ширма, чтобы вообще не изменять избирательное законодательство", - говорит "Стране" Игорь Попов.
Проходной барьер
Еще одной проблемой является проходной барьер для партий. В разных странах мира, где выборы в высшие законодательные органы власти проходят на пропорциональной основе, установлены свои уровни. Например, в Турции это 10%, в Казахстан - 7%, в России - 5%, Швеции 4%, Израиле - 3,25%, Дании - 2%, Нидерландах - 0,67%.
На сегодня в Украине действует 5% проходной барьер (с 2006 года барьер на выборах в Верховную Раду снижался с 4% до 3%), в кодекс же заложили проходной барьер в 4%.
Один из авторов этого документа, народный депутат от БПП Александр Черненко рассказывает "Стране", что среди всего спектра поправок относительно проходного барьера есть разные предложения - как еще больше снизить этот порог, так и наоборот - его поднять.
"Есть предложения от 1% до 6%", - говорит Черненко.
По словам депутата, хотя в кодекс заложили компромиссный показатель в 4%, в сессионном зале все еще может поменяться. Дело в том, что рабочая группа, которая рассматривает проект, а также профильный комитет могут только предлагать свои идеи. Во время рассмотрения в сессионном зале все зависит от большинства. Если поправка, в которой, предположим, будет заложено снижение проходного барьера до 3%, наберет 226 голосов, то именно такой порог и будет установлен на выборах.
"Если Верховная Рада решит, что 1%, будет 1%. Если решит, что 3%, будет 3%. Если решит, что 6%, будет 6%. Как Верховная Рада проголосует, так и будет", - говорит Черненко.
По информации "Страны", в президентском окружении настаивают на дальнейшем снижении проходного барьера. Там ссылаются на рекомендации Парламентской ассамблеи совета Европы, которая еще в 2007 году в специальной резолюции "О состоянии прав человека и демократии в Европе" прописала необходимость устанавливать процентный барьер для парламентских выборов на уровне не выше 3%.
"В странах с устоявшимися демократическими традициями при проведении парламентских выборов пороги не должны устанавливаться на уровне выше 3 процентов голосов. При этом следует обеспечивать возможность выражения максимально большого числа мнений. Лишение многочисленных групп людей их права быть представленными пагубно сказывается на демократической системе. В странах с устоявшимися демократическими традициями следует найти равновесие между справедливым представлением мнений в обществе и эффективностью парламента и правительства", - говорится в той самой резолюции ПАСЕ.
В сторону снижения проходной барьер ведут, чтобы увеличить в Раде число фракций за счет "малых" партий. Объединяться в блоки будет запрещено. Не допустить того, чтобы в избирательных гонках участвовали все кому не лень, депутаты хотят за счет новаций с залогом - так, к выборам допустят те партии, которые внесут залог в 2 млн грн. Если за партию отдадут свои голоса хотя бы 2% избирателей (а это даже меньше, чем ныне запланированный проходной барьер), деньги вернут. Не дотянут до 2% - залог останется Центризбиркому.
"Нынешнему президенту выгодно снижать проходной барьер. Ведь одно дело, если он с БПП попадает в парламент, а вокруг все оппозиционные силы. И совсем другое дело, когда можно создавать разные партии, вкидывать не очень большие деньги в их раскрутку, подтягивать их к барьеру и размывать другие политические силы. Вот, скажем, если завтра выборы. Проходят БПП, "Батькивщина", Оппоблок, "Самопомощь", "За життя". Кто из них союзники президента? А если 2% барьер, то "Народный фронт" подтянут, еще какую-то партийку, еще какие-то союзники появятся. То есть, такая ситуация идеальна для нынешних властных элит", - говорит "Стране" политолог Вадим Карасев.
"Если проходной барьер будет снижен, даже маленькие партии будут стоить миллионы. Сейчас маленькие партии никому не нужны и никому не интересны. Но они окажутся очень востребованы на выборах", - говорит "Стране" аналитик Александр Охрименко.
Также снижение проходного барьера выгодно местным элитам как компенсация за отмену мажоритарки. Тогда они могут создавать свои партии и заводить их в Раду по партийным спискам.
А есть ли шансы на принятие
Опрошенные "Страной" депутаты и эксперты, работающие с проектом избирательного кодекса, не исключают, что следующие выборы в Верховную Раду (а они намечены на 27 октября 2019 года) будут проходить по старой избирательной системе. Той самой, по которой половина депутатов избирается по пропорциональной системе (по спискам партий), а половина - по мажоритарной - от каждого округа - один депутат.
А новый избирательный кодекс к тому времени так и не примут.
"Если будет политическое решение, то хоть завтра вынесем проект в зал, - говорит "Стране" депутат от БПП Александр Черненко. - Но я не даю прогнозов. Когда это произойдет, тогда и произойдет".
По словам депутата, для рассмотрения этого законопроекта во 2 чтении нет никакой сокращенной процедуры. Каждая поправка (даже те, которые рабочая группа рекомендовала отклонить) будут рассматриваться в сессионном зале. В результате - может возникнуть ситуация, которая была с принятием свода законов по судебной реформе предыдущей осенью - когда три пленарных недели (а это почти два месяца) депутаты рассматривали только один документ.
"На рассмотрение уйдет не меньше 2 пленарных недель, то есть, календарный месяц, а может быть и два", - говорит Черненко.
Сам же проект в своей последней, 588 статье, переходных положений, предполагал, что изменения к избирательному законодательству заработают с 1 января 2018 года (напомним, он писался осенью 2015-го). То есть, в любом случае дату старта новых избирательных правил депутаты будут определять однозначно в сессионном зале.
В любом случае, до президентских выборов (первый тур - 31 марта 2019 года, второй тур - 21 апреля 2019 года) новые избирательные правила уже не вступят в силу.
Но и с парламентскими выборами-2019 не все так просто.
Звучат несколько основных идей, как поступить в этой ситуации.
Первая идея - это прописать законом, что новые правила заработают только для "послеследующего" созыва Верховной Рады. То есть, не того, который будет избран 27 октября 2019 года, а того, который будет избираться (если не случится досрочных выборов), аж в октябре 2024 года. Эту идею держат в уме на случай, если придется принимать избирательный кодекс по настоянию Запада.
Вторая идея - это принять отдельный закон специально под выборы-2019.
Соответствующих проектов в парламенте на данный момент насчитывается уже целых семь. Например, группа депутатов, среди которых - парламентские юристы и так называемые еврооптимисты (в частности, Виктор Чумак, Сергей Лещенко, Игорь Попов) предлагают проводить парламентские выборы 2019 года целиком по пропорциональной системе, без мажоритарки, по открытым спискам.
Другой проект авторства ряда депутатов от БПП и мажоритарщиков (в их числе Олег Барна и Антон Киссе) предлагает проводить выборы целиком по мажоритарной системе. "Состав первого созыва Верховной рады Украины, который был полностью мажоритарным, до сих пор считается самым профессиональным из всех", - говорится в пояснительной записке в обосновании необходимости принятия этого документа.
Проект народного депутата Сергея Каплина предлагает пропорциональную систему с разрешением баллотироваться не только политическим партиям, а и блокам.
Проект Юлии Тимошенко и других депутатов от "Батькивщины" предлагает пропорциональную систему для партий, 5% барьер, закрепление по 5 кандидатов от партии для каждого региона.
Проект Леонида Емца ("Народный фронт") предлагает пропорциональную систему с открытыми списками, в которых будет учитываться не только поддержка кандидата избирателями, а и порядковый номер кандидата в списке.
Проект "Самопомощи" предусматривает пропорциональную систему для партий, но не только по общегосударственному округу, а и по региональным избирательным спискам.
Наконец, проектом Евгения Мураева предлагается сохранить смешанную систему выборов, в которой позволить участвовать как партиям, так и блокам, а на пропорциональной основе сделать открытые списки и закрепить кандидатов по региональным округам.
В общем, выбирать депутатам есть из чего.
Но даже сами авторы этих законопроектов не верят в то, что какой-то из них будет принят.
"Если бы была политическая воля и 226 голосов за изменение избирательной системы, то с кодексом можно было бы не спешить, готовить его аккуратно, тщательно, а на выборы 2019 года принять отдельный, одноразовый закон. Семь законопроектов у нас зарегистрированы, в том числе есть моего авторства. Они более короткие, более свежие, там нет 4400 поправок. То есть, поставьте на первой неделе ноября в первом чтении, примите один из них. Две недели на поправки, две-три на рассмотрение - и до конца года можно принять. Но этого не будет. Потому что на изменение избирательной системы есть в лучшем случае 170 голосов. А надо 226", - рассказывает "Стране" Попов.
Глава Комитета избирателей Украины Алексей Кошиль в разговоре со "Страной" предположил, что до избирательного кодекса депутаты дойдут не раньше лета следующего года.
"Политики дают слишком много невыполнимых обещаний. Спикер Верховной Рады Андрей Парубий говорил, что реалистично вынести на голосование в конце октября. Теперь говорит, что к Новому году. Но вряд ли мы до окончания президентских выборов выйдем на это голосование. Годовая дискуссия вокруг избирательного кодекса показывает, что даже партии не понимают суть избирательной системы. То есть, все говорят, что мы за открытые списки, но проходят определенные манипуляции, и списки остаются закрытыми. Идет политизация темы, профессиональной дискуссии в сессионном зале нет. Поэтому я могу спрогнозировать, что нас ждет сохранение действующей избирательной системы, - говорит "Стране" Алексей Кошиль. - Но даже в этой системе можно было бы предусмотреть ряд предохранителей, например, двухтуровую мажоритарную составляющую, решить вопрос с политической рекламой, ограничить бордовую или телерекламу. Но я на 90% уверен, что полноценная избирательная реформа в ближайшее время не произойдет. В лучшем случае примут проект сырым, но пропишут, что только послеследующие выборы за новым кодексом. Это позволит им сохранить свое лицо, но еще на несколько лет ничего не поменяет".
Добрать голоса за избирательную реформу будет непросто и без мажоритарщиков.
"Что спасает любую власть, это мажоритарщики-самовыдвиженцы. Это та конструкция, та социальная база, на которой власть должна ехать дальше", - говорит Игорь Попов.
"Все политические силы не заинтересованы в голосовании за новый избирательный кодекс, новую систему по открытым спискам. Смешанная система устраивает партии власти, потому что дает возможность формировать провластное большинство. На мажоритарку все президенты опираются. Без мажоритарки в принципе нельзя создать провластное большинство, - говорит "Стране" политолог Вадим Карасев. - Рисковать тем, что коалиция без мажоритарщиков будет оппозиционной - кто захочет? Поймите, мажоритарка - это инструмент управляемой демократии. Без нее у президента будет оппозиционный парламент. Представьте, Порошенко снова выигрывает выборы, а у него оппозиционный парламент. Нас ждет и де юре и де факто парламентская республика. Или выигрывает Юля. Через полгода после победы она получает оппозиционный к ней парламент. Поэтому никто не захочет играть в эти игры".
Сами же мажоритарщики хотят и дальше быть негласными участниками провластного большинства. Это дает им гарантию защиты от силовиков и больше денег из бюджета на округа.
"Нам на 2018 год давали 1 миллиард гривен на "соц-эконом", потом еще немного докинули (это те самые деньги "на округа", за счет которых мажоритарщики стеклят окна в школах или утепляют подъезды, фактически покупая голоса избирателей за счет налогоплательщиков, - Прим.Ред.). Вышло по 20-30 миллионов гривен на округ. В госбюджете на 2019 год эту сумму планируют увеличить до 4,5 миллиардов гривен. Это уже 100 миллионов на округ. Это вам самый лучший ответ на вопрос, буду ли я голосовать за отмену мажоритарки, и захочет ли Порошенко отказаться от нас, мажоритарщиков", - рассуждает в разговоре со "Страной" один из влиятельных депутатов парламента, избранный по мажоритарному округу.