Уже семь месяцев прошло после принятия нового закона о всеукраинских референдумах. После принятия закона "Страна" уже рассказывала, что в нем написано и какие вопросы могут вынести на референдум.
Теперь мы собрали новые сведения о механизмах референдума и о первых попытках его проведения.
Пять референдумов уже провалились
Сразу после принятия нового закона лидер партии "Батькивщина" Юлия Тимошенко заявила, что инициирует референдумы сразу по пяти вопросам. В перечень вошли темы о продаже газа и электроэнергии населению по фиксированным ценам, продажи сельхозземель, легализации легких наркотиков и игорного бизнеса.
Об этом сообщала "Страна".
Однако тогда же в мае ЦИК зарегистрировала пять инициативных групп всеукраинского референдума по народной инициативе по тем же вопросам, что хотела провести плебисцит и Тимошенко.
Поэтому группам, которые собирала "Батькивщина", ЦИК отказал в регистрации.
Что было похоже на заранее спланированную схему - зарегистрировать какие-то "левые" инициативные группы, чтоб "сбить" попытки провести референдум от Тимошенко.
Закономерно, что всем пяти зарегистрированным инициативным группам в положенный 90-дневный срок не удалось собрать необходимые подписи. Это ЦИК констатировала в пяти постановлениях, принятых в один день 13 августа:
Источник: cvk.gov.ua
После этого авторы идеи не сдались и 26 августа снова зарегистрировали в ЦИК пять инициативных групп по тем же вопросам. Об этом сообщается на сайте ЦИК.
Подводные камни и скрытые возможности
Проблема в том, что в новом законе запрещено одновременно инициировать несколько референдумов по одному вопросу. В итоге, эту норму можно использовать для блокировки нежелательных для власти референдумов.
Если первым регистрировать инициативную группу в ЦИК, то неважно, сколько подписей соберет такая фейковая инициативная группа. Потому что те, кто хочет на самом деле провести референдум, будут вынуждены ждать не менее 90 дней, чтобы зарегистрировать свою группу, пока не закончатся полномочия фейковой.
Не исключено, что именно по этой схеме работают инициаторы референдумов по вопросам земли, газа и легализации "игорки" и марихуаны, которые уже во второй раз зарегистрировали в ЦИК свои инициативные группы.
В результате, возможность для вынесения на референдумы этих вопросов заблокирована до конца ноября – пока у застолбивших за собой эти темы структур не закончится новый, уже второй по счету 90-дневный срок сбора подписей. Первым таким сроком, как мы уже говорили, упомянутые структуры воспользоваться "не смогли".
Другой подводный камень нового закона – финансы. Законодатель заложил возможности для скрытого финансирования ведения кампании. Агитация при сборе подписей (то есть до объявления референдума), печать подписных листов и другие мероприятия должны вестись за счет избирательного фонда инициативной группы.
Но свои фонды могут создавать также партии и общественные организации. Для этого им нужно всего лишь зарегистрироваться в ЦИК сторонником или оппонентом вынесенного на референдум вопроса. Размер одного фонда не может превышать 20 тысяч минимальных зарплат.
Загвоздка в том, что на фонды общественных организаций не распространяются ограничения, установленные для партийных фондов. Другими словами – через общественные организации можно достаточно непрозрачно профинансировать агитацию на референдумах.
Еще нюанс – в окружные и участковые комиссии обязательно включаются представители политических партий, которые имеют фракции в Верховной Раде. А вот кандидатуры от других партий включаются в комиссии по результатам жеребьевки. Это создает преимущество партиям, которые представлены в Верховной Раде. Поэтому, в зависимости от отношения парламентских партий, в комиссиях могут преобладать сторонники или оппоненты вопросов по референдуму.
Также вопросы вызывает предусмотренная новым законом возможность электронного голосования. В других странах технологии электронного голосования уже давно используют. Такое голосование может проводиться через специальные электронные носители на избирательных участках или в сети интернет. Однако наши законодатели добавил эти положения лишь на перспективу, поскольку они вступят в силу после принятия отдельного специального закона по этому вопросу.
Как работает референдум
Согласно ст. 38 Конституции, гражданам Украины гарантируется право участвовать во всеукраинском референдуме. Без проведения референдума невозможны изменение территории Украины и внесение изменений в разделы I, III и XIII Конституции.
Новый закон не запрещает одновременно проводить двух, трех или более референдумов одновременно – отдельно по каждому вопросу. Есть лишь запрет на проведение референдума одновременно с очередными выборами разных видов.
На референдум разрешается выносить только один вопрос. При этом он должен требовать однозначного ответа: "да" или "нет".
Принятое на референдуме решение может быть отменено, но только путем такого же референдума, и не ранее чем через три года. Если решение референдума было отрицательное, можно повторно вынести вопрос на голосование, но только через год.
До сих пор решения референдума не были обязательны к исполнению. Теперь же результаты референдума имеют обязательный характер.
По данным Геннадия Друзенко, председателя правления "Центра конституционного моделирования", после 1980 года 81% всех стран мира хотя бы раз провел референдум. Более половины референдумов имели место на протяжении последних 30 лет.
"Если распределим количество национальных референдумов среди различных регионов мира, увидим, что именно Европа - абсолютный рекордсмен. Было проведено 1059 национальных референдумов. Очень мало стран в мире не используют национальные референдумы. Те же самые США. Однако, штаты непосредственно к референдумам прибегают часто, и более активный из них - Калифорния, где использование инструментов народовластия никоим образом не мешает бурной инновационной деятельности", - детализировал эксперт.
Как решить вопрос территорий
В законе отдельно прописаны списки вопросов, которые можно и которые нельзя решить референдумом.
Какие вопросы можно решить на референдуме:
- изменения в разделы I (общие основы), III (выборы, референдум) и XIII (внесение изменений в Конституцию) Конституции Украины (инициирует президент);
- изменение территории Украины (инициирует Верховная Рада);
- вопросы общегосударственного значения (инициирует народ);
- прекращение действия закона Украины или отдельных его положений (инициирует народ).
Какие вопросы нельзя решить на референдуме:
- по защите прав человека и основных свобод, противоречащие Конституции;
- входящие в компетенцию органов правопорядка, прокуратуры или суда;
- нарушающие независимость Украины, ее суверенитет и территориальную целостность;
- по налогам, бюджету, амнистии.
Вопросы изменений в Конституцию может выносить на референдум Президент после того, как пройдут необходимые процедуры, включая проверку Конституционным Судом и утверждение двумя третями парламента.
Вопросы об изменении территории Украины, согласно статье 73 Конституции, решаются исключительно всеукраинским референдумом – без конкретизации насчет увеличения территории или об ее уменьшении. Поэтому существующие территориальные проблемы Украины можно разрешить только через референдум:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Правда непонятно, как вынесение на референдум вопроса об изменения территории «стыкуется» с запретом на вопросы по территориальной целостности. Еще нюанс – референдум насчет территории назначается Верховной Радой, но изменение территории Украины возможно по международному договору. Поэтому для изменения территории, кроме референдума, нужна также ратификация международного договора.
Глава украинской делегации на минских переговорах по Донбассу бывший президент Леонид Кравчук уже предложил провести всеукраинский референдум по вопросам, касающимся территорий Донбасса и Крыма.
"Должно быть на референдуме так сказано, что народ за то, чтобы Украина была целостной, независимой, с возвращением ее территорий. Вот главный вопрос референдума, а не каким способом это делать. Способ должен представить уже государство, власть, Верховная Рада. А народ должен сказать: "Нет, этого не может быть, вся территория Украины является целостной и независимой, и она должна принадлежать Украине", - заявил Леонид Кравчук.
Ранее, на пресс-конференции в конце мая, президент Зеленский тоже говорил о том, что он хочет вынести на референдум вопрос по Донбассу. Но сделано это будет лишь в том случае, если не сработает тот план, который реализуется сейчас. А именно – реинтеграция территорий в рамках действующих переговорных форматов.
Что нужно для "народного" референдума
По вопросам общегосударственного значения или об отмене действующих законов и их отдельных норм референдум могут инициировать обычные граждане через механизм референдума по народной инициативе.
Что можно считать вопросами общегосударственного значения – закон не объясняет. Из актуальной тематики это может быть референдум по вступлению Украины в НАТО, в ЕС, о продаже земли иностранцам и т.п.
Решение такого вопроса может быть затянуто по времени. Закон лишь обязывает госорганы и должностных лиц реализовать результаты референдума, но точные сроки для этого не указывает.
Второй блок вопросов, по которым граждане могут инициировать референдум, – отмена действующих законов или их отдельных норм. Это могут быть, к примеру, спорные вопросы по статусу языков, об отмене декоммунизации и другие вопросы, по которым принятые законы нарушают общественное согласие и раскалывают общество.
Если на референдуме по вопросу об отмене закона или его нормы граждане проголосуют "за", этот закон/норма должны быть отменены в течение 10 дней.
Чтобы провести референдум по народной инициативе, для начала нужно организовать собрание людей в количестве не менее 300 человек и пригласить на него представителя ЦИК.
Собравшиеся люди должны проголосовать за утверждения вопроса референдума, избрать инициативную группу (в количестве не меньше 60 человек) и ее уполномоченного представителя.
Формулировка вопроса на этом этапе очень важна: согласно статье 30 закона, вопрос, выносимый на референдум, не может быть изменен после его утверждения инициативной группой.
Затем протокол собрания с пакетом документов надо передать в ЦИК для регистрации инициативной группы.
На этом этапе ЦИК может "зарубить" процесс. И такой прецедент уже есть. 11 июня ЦИК приняла постановление, которым отказала в регистрации инициативной группе референдума по вопросу о запрете продажи сельхозземель всем, кроме государства.
В ЦИК сообщили о выявленных фактах, когда в подписных листах один и тот же человек расписывался несколько раз, а в списки участников собраний инициативных групп были включены умершие лица, а некоторые лица были включены дважды:
Источник: zakon.rada.gov.ua
В итоге ЦИК отказал инициативной группе, и вся работа по организации референдума провалилась.
ЦИК также может "тормознуть" процесс, если посчитает, что предложенный для референдума вопрос нарушает Конституцию. В таком случае ЦИК обращается к президенту, который должен подать в Конституционный суд запрос о конституционности вопроса, выносимого на референдум. Если в течении 40 дней КСУ отрицательный вердикт не выдаст, то процедура референдума должна продолжиться.
По окончании этого этапа ЦИК должна выдать свидетельство о регистрации инициативной группы и удостоверения ее членов установленной формы.
Собираем подписи
Дальше надо начать сбор подписей граждан за проведение референдума. Их нужно собрать за 90 дней, и минимум 3 миллиона. Причем подписи должны быть собраны не менее чем в двух третях регионов, и минимум по сто тысяч в каждом из них.
По Конституции, в Украине 27 отдельных регионов – области, АР Крым, города Севастополь и Киев. Следовательно, по сто тысяч подписей минимум надо собрать в 18 регионах. Причем каждый избиратель должен поставить свою подпись в регионе по месту своего избирательного адреса.
В среднем, надо собирать в день по 33 тысячи подписи на бумажных носителях. Так что процедура сбора подписей очень затратная. И под силу только крупным политическим организациям, имеющим финансирование, человеческие и временные ресурсы.
На одном подписном листе установленной формы должны быть подписи жителей только одного района. А собирать подписи могут только члены инициативной группы.
На подписном листе нужно поставить не только подпись, а указать полные данные: ФИО, дату рождения, гражданство, избирательный адрес, название, номер и серию документа, удостоверяющего личность и дату подписания. Среднестатистический человек сможет это все указать минут за 5-10. То есть, необходимые 33 тысячи человека в день потратят на оформление своих подписей минимум 2750 человеко-часов.
Собранные подписи надо передать в ЦИК. После их 10-дневной проверки ЦИК должен заявить о верификации подписей.
Здесь снова существует огромный риск, что ЦИК "забракует" подписи в количестве, достаточном для отказа в назначении референдума. Напомним, что для запуска референдума надо собрать минимум 3 миллиона подписей в 2/3 регионов.
Если положительный вердикт ЦИК получен, президент в 15-дневный срок должен своим указом объявить референдум по народной инициативе. Дата голосования по референдуму – последнее воскресенье 60-дневного срока с момента издания указа.
Весь механизм от идеи до проведения референдума может затянуться минимум на восемь-девять месяцев.
Как будем голосовать
Референдум считается состоявшимся при явке не меньше 50% избирателей. Поскольку на выборы ходит все меньше и меньше людей, этот барьер может стать серьезным риском для организаторов референдума.
А это означает, что для обеспечения явки половины избирателей либо вопрос должен сильно "цеплять" массы людей, либо нужно потратить огромные средства на агитацию.
Электронное голосование на референдуме появится, когда о нем будет принято отдельное законодательство. А пока его нет, на референдумах придется голосовать традиционными бумажными бюллетенями.
Новый закон о референдумах будет работать в связке с Избирательным кодексом. В соответствии с Кодексом проводятся корректировки списков избирателей, финансирование кампании, голосование, подсчет голосов, определение результатов выборов и другие процедуры.
Какие референдумы уже были раньше
История украинских референдумов уходит еще во времена Советского Союза. В марте 1991 года состоялся всесоюзный референдум, в ходе которого предлагали определиться, нужно ли сохранять Советский Союз.
В общесоюзном бюллетене был один вопрос: "Считаете ли вы необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?":
Руководство Украины добавило второй вопрос: "Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза советских суверенных государств на основе Декларации о государственном суверенитете Украины?":
На первый вопрос в Украине положительно ответили 70,2% проголосовавших, на второй – 80,2%. То есть, в марте 1991 года большинство было за сохранение Украины в составе СССР.
Однако после провала ГКЧП в августе 1991 года ситуация изменилась. 24 августа Верховный Совет УССР принял Акт о провозглашении независимости.
И чтобы его дополнительно легитимизировать, депутаты решили провести 1 декабря 1991 года (одновременно с первыми выборами президента) всеукраинский референдум с единственным вопросом "Подтверждаете ли вы Акт провозглашения независимости Украины?".
90,32% граждан тогда ответили "да".
Итогом этого волеизъявления фактически стал развал СССР. После объявления результатов новоизбранный президент Леонид Кравчук подписал в Беловежской Пуще документы о ликвидации Союза.
В 2000 году президент Леонид Кучма затеял референдум с целью укрепления своей власти. Народу предложили высказать мнение по четырем вопросам. Абсолютное большинство проголосовавших поддержали инициативы Кучмы: ограничение депутатской неприкосновенности (90%), сокращение парламента до 300 депутатов (91%), двухпалатный парламент (90%), расширение перечня оснований для роспуска ВР (86%).
Но волю народа тогда так и не реализовали.
Предыдущие законы не помогли
Незадолго до провозглашения Акта независимости вступил в силу Закон Украинской ССР "О всеукраинском и местных референдумах". Референдум о независимости проводился именно по нему. Этот закон оказался "долгожителем": он действовал до ноября 2012 года. По нему проводился и референдум о независимости 1991 года, и "кучмовский" референдум 2000 года, и множество местных опросов.
В Конституции, принятой в 1996 году, целый раздел был посвящен вопросу референдумов. А в 2012 году был утвержден новый закон о референдумах. Правда, в нем предусмотрели только всеукраинские референдумы, а о местных депутаты благополучно "забыли".
Но этот закон ни разу не применялся. А в апреле 2018 года Конституционный суд признал закон от 2012 года неконституционным. Затем три года существовал правовой вакуум, и вот только в 2021 году принят новый закон о референдумах.
После "кучмовского" референдума 2000 года около 20 лет возможность проведения референдумов была заблокирована. Это был компромисс политических элит, которые не хотели терять рычаги управления страной.
Хотя согласно статье 69 Конституции, референдум является одной из форм народного волеизъявления, так же, как выборы и другие формы непосредственной демократии.
Местные референдумы – под запретом
Бум местных референдумов пришелся в Украине на начало 90-х годов. В январе 1991 года состоялся референдум о правовом статусе полуострова Крым. И возвращении ему статуса Крымской АССР. На вопрос "Вы за воссоздание Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора?", 94% крымчан ответили утвердительно.
Бюллетень для голосования на крымском референдуме 1991 года
В ответ руководство УССР не стало мешать процессу создания крымской автономии. В феврале Верховный Совет УССР принял закон, по которому Крым получал статус автономной республики в составе Украины. Москва, занятая своими проблемами и нарастающей войной Горбачева с Ельциным, этому решению не препятствовала, власти Крыма тоже были удовлетворены.
Одновременно с референдумом о независимости Украины 1 декабря 1991 года был проведен местный референдум в Закарпатье. Жители области тогда проголосовали за самоуправляемость области (78%).
Местные плебисциты, называвшиеся, впрочем, опросами, проходили также в Крыму в 1992 году, Донецкой и Луганской областях в 1994-м. Результаты всех их реализованы не были.
Начиная с 2012 года, местные референдумы вообще оказались вне правового поля. Они были предусмотрены законом 1991 года. Но он утратил силу согласно закону 2012 года, в котором местных референдумов не было вообще.
Законопроект о местных референдумах был подан в Верховную Раду 19 мая 2021 года. Отметим, что ранее президент Зеленский заявлял, что чтобы завершить в Украине реформу децентрализации, нужно внести изменения в Конституцию, разработать необходимые нормативно-правовые акты и принять закон о местных референдумах.
Ранее "Страна" анализировала, что написано в законе о референдуме и какие вопросы могут на него вынести.
Также мы писали о том, что нардепы провалили поправку о запрете выносить на референдум вопрос об уменьшении территории Украины.