День Конституции, который отмечается 28 июня, является в Украине государственным праздником.
В этот день в 1996 году, вместо советской Конституции 1978 года, Верховная Рада приняла новую Конституцию Украины. Сейчас действует версия Основного закона, принятая в декабре 2004 года, отмененная после прихода к власти Януковича осенью 2010-го и возвращенная в феврале 2014 года – в ходе Майдана.
"Страна" решила вспомнить, каким образом принималась нынешняя версия Конституции Украины.
Конституцию перекраивали несколько раз
В первоначальном варианте Конституции от 1996 года была заложена президентско-парламентская модель управления государством. Президент имел широкие полномочия. Например, президент мог назначать и увольнять министров и губернаторов, увольнять генерального прокурора, создавать и ликвидировать министерства, назначать по согласию Рады премьер-министра и так далее.
Во многом за образец бралась модель, к тому времени утвердившаяся в России, только с одним важным отличием: в РФ президент имел право распустить парламент, если тот трижды отклонял кандидатуру премьер-министра. У украинского президента таких полномочий не было, что делало Верховную Раду теоретически более самостоятельным институтом.
В декабре 2004 года, на фоне противостояния в обществе в ходе первого Майдана, Верховная Рада проголосовала за так называемую политреформу: по закону №2222 часть президентских полномочий была отдана парламенту.
В Верховной Раде из фракций, победивших на выборах, должна была создаваться коалиция большинства. Парламент получил возможность назначать и увольнять большинство министров, увольнять премьер-министра и генпрокурора, а с подачи президента – назначать генпрокурора, премьера, главу СБУ, министров обороны и иностранных дел.
Это был компромисс – сторонники действующего президента Леонида Кучмы и кандидата от власти Виктора Януковича уже понимали, что под давлением Запада и улицы, скорее всего, президентом станет Виктор Ющенко, а потому потребовали гарантий того, что тот не сможет организовать после своей победы зачистку прежней элиты. Поэтому в качестве предохранителя и был реализован проект политреформы. Сторонники Ющенко тогда пошли на это, чтобы гарантировать спокойное избрание своего лидера, рассчитывая, впрочем, затем повернуть изменения в Конституцию вспять. Но раскол в "оранжевой команде" помешал этим планам, и изменения в Основной закон, лишившие главу государства большей части полномочий, вступили в силу с 1 января 2006 года.
Предопределив тем самым превращение Ющенко в "хромую утку" задолго до его поражения на выборах в 2010 году.
На них победил Виктор Янукович, который учел ошибку предшественника и сразу же начал готовить восстановление Конституции образца 1996 года. Осенью 2010 года Конституционный суд отменил закон №2222. Конституция была приведена в свое изначальное состояние, с незначительными изменениями. В результате Янукович получил практически те же полномочия, которые имел президент Кучма.
После второго Майдана (с приставкой "Евро-") Конституцию снова перекроили. Была возвращена редакция 2004 года. Но сделано это было довольно неуклюже, что ставит легитимность нынешней версии Основного закона под сомнение.
Изменения в Конституцию за 8 минут
В переломный момент "Евромайдана", 21 февраля 2014 года, Верховная Рада приняла Закон №742 "О восстановлении действия отдельных положений Конституции Украины". В статье 1 этого закона был приведен новый текст ряда статей Конституции, которыми изменялся баланс власти в пользу парламента. Эти изменения фактически повторяли версию Конституции в редакции закона №2222 от 2004 года.
Закон поначалу подписал Александр Турчинов как председатель Верховной Рады. Затем он же подписал закон как и.о. президента:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Согласно данным о результатах голосования на сайте Верховной Рады, закон был включен в повестку дня 21 февраля в 16 часов 43 минуты. А приняли закон вообще в 16:51. То есть вся процедура внесения кардинальных правок в Конституцию заняла у депутатов 8 минут:
Источник: rada.gov.ua
Постановление, которого не было
Формально в повестку дня Верховной Рады проект закона об изменении Конституции был внесен 21 февраля на основании постановления №741:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Однако какие-либо следы обсуждения и голосования проекта этого постановления на сайте парламента отсутствуют. Ничего не сообщается о ходе рассмотрения и о результатах голосования в карточке законопроекта по данному постановлению:
Источник: rada.gov.ua
А согласно стенограмме заседания парламента 21 февраля 2014 года, в повестку дня проект закона об изменениях в Конституцию вносился вообще "с голоса", без голосования постановления о повестке дня. То есть, постановление № 741 депутаты вообще не принимали. Менять Конституцию они решили даже без обсуждения:
Источник: iportal.rada.gov.ua
Вел тогда заседание спикер парламента Владимир Рыбак (Турчинов его сменил на следующий день – 22 февраля). После пятиминутной речи Арсения Яценюка спикер поставил на голосование законопроект об изменении Конституции по упрощенной процедуре – ad hoc – и даже без решения профильных комитетов парламента:
Источник: iportal.rada.gov.ua
Голосовали за закон всего один раз. То есть общепринятая процедура принятия закона в трех чтениях также не была соблюдена.
Одобрение задним числом
Заключения профильных комитетов парламента вообще были получены задним числом – 26 февраля – через пять дней после голосования. Об этом говорится в карточке законопроекта на сайте Верховной Рады:
Источник: rada.gov.ua
Не изменили, а восстановили
Еще один нюанс: проект закона об изменениях в Конституцию был внесен тремя лидерами оппозиции: Олегом Тягнибоком, Арсением Яценюком и Виталием Кличко. Однако согласно статье 154 Конституции, законопроект о внесении изменений в Конституцию может подаваться либо президентом, либо не менее чем третью состава Верховной Рады:
Источник: zakon.rada.gov.ua
А согласно статьям 155 и 159 Конституции, за изменения в нее можно голосовать только на двух очередных сессиях парламента, и только после одобрения проекта Конституционным судом. Ничего этого при рассмотрении закона №742 сделано не было.
Сверхупрощенную процедуру Арсений Яценюк в своем выступлении перед голосованием 21 февраля 2014 года объяснил следующим образом. По его словам, в результате некоего "конституционного заговора" Конституционный суд в 2010 году безосновательно и незаконно отменил отдельные положения украинской Конституции. Ни один законодательный акт не был принят, который бы восстанавливал Конституцию 1996 года. Поэтому голосование проводилось за закон о возобновлении действия (а не об изменениях) отдельных положений Конституции Украины, который в целом восстанавливал редакцию Конституции 2004 года:
Источник: iportal.rada.gov.ua
В итоге депутаты решили, что они Конституцию не меняют, а возобновляют предыдущую редакцию. Все рассмотрение проекта уложилось в 8 минут. Из них 5 минут заняло выступление Яценюка.
Подписать у Януковича не удалось. Поэтому решили повторить
Но на следующий день ситуация изменилась. Как известно, в ночь с 21 на 22 февраля Виктор Янукович покинул Киев и улетел в Харьков. Закон №742 об изменении Конституции остался неподписанным.
Выход был найден быстро. 22 февраля 2014 года, сразу после избрания нового спикера (им стал Александр Турчинов), Рада приняла новое постановление №750. В нем депутаты сообщили о восстановлении действия Конституции в той редакции, которая была принята после первого Майдана согласно закону №2222, плюс еще пара незначительных изменений:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Так же точно, как закон №742, в повестку дня данное постановление было включено "с голоса". Об этом свидетельствует стенограмма заседания 22 февраля 2014 года:
Источник: rada.gov.ua
Постановление №750 носило временный характер: депутаты указали, что оно действует до вступления в силу Закона №742 об изменении Конституции, о котором мы рассказали выше. Новый спикер Рады Александр Турчинов пояснил необходимость принятия временного постановления тем, что Виктор Янукович не подписал принятый днем ранее закон.
Как "самоустранили" Януковича
В тот же день, 22 февраля 2014 года, Верховная Рада назначила своего нового спикера Турчинова исполняющим обязанности президента. Сделано это было тоже весьма неоднозначным способом.
Сначала депутаты объявили, что Виктор Янукович "самоустранился" от выполнения своих обязательств. Сделано это было в постановлении №757. Этим же постановлением были назначены внеочередные выборы президента на 25 мая 2014 года:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Относительно Виктора Януковича в пункте 1 этого постановления были сделаны два вывода:
- он неконституционным способом самоустранился от осуществления своих конституционных полномочий;
- он не исполняет свои обязанности.
Отметим, что 22 февраля 2014 года Виктор Янукович находился на территории Украины – сначала в Харькове, потом вылетел в Донецк. Поэтому вывод о его "самоустранении" выглядит, мягко говоря, несколько поспешным.
Да и нет такого основания в Конституции для прекращения полномочий президента как его "самоустранение" (но об этом чуть ниже).
Как Турчинов стал "и. о."
После объявления Виктора Януковича "самоустранившимся" 23 февраля парламент назначил своего нового спикера Александра Турчинова исполняющим обязанности (и. о.) президента Украины. Сделано это было постановлением №764, где основанием для такого решения депутаты назвали статью 112 Конституции Украины:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Однако, при внимательном изучении, статья 112 Конституции не дает права Верховной Раде назначать и. о. президента в случае "самоустранения" действующего президента. Единственное возможное основание для назначения "и. о." – это не "самоустранение", а досрочное прекращение полномочий президента в соответствии со статьями 108 – 111 Конституции:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Статья 108 Конституции, на которую ссылается статья 112, предусматривает четыре возможных варианта прекращения полномочий президента:
- отставка;
- невозможность исполнять свои обязанности по состоянию здоровья;
- смещение с поста в порядке импичмента;
- смерть.
Далее в статьях 109, 110 и 111 Конституции более подробно расписываются варианты 1–3 из этого списка. Других способов прекращения полномочий президента Конституция не предусматривает.
То есть статья 112 Конституции говорит о назначении и. о. президента только в случае прекращения полномочий предыдущего президента и только по одной из четырех возможных причин.
Ни один из этих четырех случаев с Виктором Януковичем не произошел. Его полномочия официально прекращены не были: Верховная Рада только констатировала, что он якобы "самоустранился".
Поэтому и назначение Александра Турчинова и. о. президента на основании статьи 112 Конституции выглядит сомнительно с юридической точки зрения.
Внесет ли ясность Конституционный суд?
После назначения Александра Турчинова и. о. президента он стал выполнять президентские функции, в том числе подписывать законы. Подписал он и принятый 21 февраля Закон №742 о возврате Конституции в редакции 2004 года. После этого 2 марта данный закон вступил в силу, а заменявшее его временное постановление №750 силу утратило.
Так что Украина сейчас живет по Конституции в редакции, появившейся в 2004 году, с незначительными изменениями. Однако закон, которым ее восстановили, был принят сомнительным способом. А подписавший его "и. о. президента" имел сомнительные полномочия.
Внести ясность в вопрос о легитимности нынешней версии Конституции может Конституционный суд. Но до недавнего времени его работа была парализована. Сейчас он возобновил свою работу. Обратит ли кто-либо его внимание на возможные нарушения в процедуре восстановления редакции Основного закон от 2004 года, подав соответствующее представление – пока вопрос открытый.